Marcin Górski: "Samorząd może wpływać na handel, ale musi używać mądrych narzędzi"

Czy samorząd może zablokować powstawanie supermarketów?

Samorząd nie ma możliwości prawnych, aby zablokować powstawanie supermarketów. Ma natomiast kompetencję, wynikającą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby w planie miejscowym określić, w zależności od potrzeb, granice terenów pod budowę obiektów handlowych o znacznej powierzchni sprzedaży. Warto przypomnieć, że została ona zmodyfikowana ustawą o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych z 2007 r. Niestety, ustawa ta została w całości uznana za niezgodną z Konstytucją. To spowodowało, że obecnie nie mamy przepisu, który wskazywałby dolną granicę powierzchni takich obiektów handlowych, powyżej której istniałby obowiązek wskazania ich lokalizacji. To zaś doprowadziło w istocie do rozszerzenia sfery władztwa planistycznego gminy. Nie oznacza to jednak dowolności. Rolą gminy nie jest "blokowanie powstawania supermarketów", a jedynie zgodne z prawem wykonywanie jej władztwa planistycznego. Każda próba użycia przepisu w celu "blokowania" takiej czy innej, postrzeganej przez niektórych jako niepożądana, inwestycji, musiałaby doprowadzić do sprzeczności z prawem. Ujmując rzecz prosto, plany miejscowe służą do rozsądnego zarządzania ładem urbanistycznym, a nie do prowadzenia krucjat przeciwko określonym inwestycjom. Niezależnie od dobrych (albo złych) chęci polityków, należałoby takie próby ocenić jako niezrozumienie istoty władztwa planistycznego gminy, a także jako ryzykowne prawnie pomysły.

Jakie działania powinien wykonać samorząd, aby wstrzymać budowę supermarketów?

Próba postrzegania problemu jako rodzaju walki samorządu z supermarketami to jest w ogóle trywializowanie problemu. To jednak nie oznacza, że samorząd nie ma nic do powiedzenia w sprawie kształtowania się systemu handlu, ani też nie oznacza, że nie jest tym zainteresowany. Rzecz w tym, aby być skutecznym i robić to mądrze, a nie za pomocą buńczucznych uchwał czy ustaw, z których wynika głównie samozadowolenie i autopromocja ich autorów. Przede wszystkim samorząd jest zainteresowany tym, aby nasi mieszkańcy mieli dobry, równy i zgodny z ich potrzebami dostęp do sieci placówek handlowych. Samorząd jest też zainteresowany tym, aby stymulować zwiększenie zatrudnienia i przyrost liczby miejsc pracy (najchętniej dobrze opłacanych). Wreszcie, samorząd jest zainteresowany zdrowiem społeczeństwa, a ono jest powiązane z tym, w jaki sposób i co mieszkańcy kupują, jeśli chodzi o produkty żywnościowe. Przypomnę, że wysiłki administracji pani prezydent Hanny Zdanowskiej są stale nakierowane na poprawę warunków życia w Łodzi i odwrócenie niepokojących trendów demograficznych - dlatego Miasto prowadzi największą od dekad ofensywę inwestycji, które mają na celu pobudzenie gospodarki i poprawę warunków życia. Realizując te cele, poruszamy się w ramach kompetencji i standardów, jakie wyznacza prawo obowiązujące w Polsce, w tym prawo Unii Europejskiej. I tu przechodzimy do sedna. Trybunał Sprawiedliwości UE konsekwentnie przyjmuje dopuszczalność reglamentacji swobód rynku wewnętrznego z uwagi na niezbędną ochronę dóbr o charakterze pozaekonomicznym, takich jak m.in . ochrona środowiska, ochrona zdrowia ludności, czy też ochrona praw podstawowych. Podkreślam, chodzi o dobra pozaekonomiczne (a więc nie wchodzi w grę np. ochrona miejsc pracy). To tutaj należy szukać inspiracji dla środków (przede wszystkim obejmujących przepisy ustawowe, gdyż samorząd terytorialny działa, zgodnie z Konstytucją, na podstawie i w granicach prawa), które umożliwią wpływanie na ukształtowanie się systemu handlu.

Przyznam, że dziwiło mnie, kiedy analizowałem ustawę o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych z 2007 r., że posłowie projektodawcy nie sięgnęli do dorobku Trybunału Sprawiedliwości. Przecież możliwe było zlecenie badań, które wykazałyby, w jaki sposób kształtowanie się sieci sklepów wielkopowierzchniowych wpływa np. na nawyki żywieniowe społeczeństwa (wszak coraz częstsze jest dokonywanie zakupów "impulsowych" w systemie cotygodniowym, które powoduje, że zaopatrujemy się w żywność, którą następnie jemy przez cały tydzień, czasami również po terminie przydatności do spożycia zakupionych w ten sposób produktów) a w konsekwencji na zdrowie ludności. Dziwiło mnie też, dlaczego nie zlecono badań, które mogłyby pokazać, w jaki sposób nowy kształt handlu w Polsce, z dominacją sieci super- i hipermarketów, wpływa na podatność ludzi na oddziaływanie mechanizmów reklamy i marketingu, a w konsekwencji, na dokonywanie obiektywnie zbędnych zakupów (pod wpływem reklam) i swoiste "oszukiwanie" społeczeństwa za pomocą chwytów marketingowych oraz nakłanianie ludzi do wydawania pieniędzy na zbędne zakupy.

Wyniki takich badań mogłyby stanowić uzasadnienie dla wprowadzania reglamentacji form handlu. Podkreślmy, że są w Polsce ośrodki badawcze (choćby znakomite łódzkie uczelnie), które mogłyby takie badania wykonać, a ich wyniki mogłyby być argumentem w ewentualnym sporze zarówno przed Trybunałem Konstytucyjnym, jak i przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii. Podkreślmy też, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii daje nam tu olbrzymie możliwości. To bardzo przykre, że z tych możliwości nie korzystamy. Jednak zlecenie takich badań, a także wprowadzenie zmian ustawowych, nie jest zadaniem samorządu, zaś naszą rolą jest inicjowanie zmian ustaw i to oczywiście robimy. Przykład ustawy z 2007 r. (przypomnę dla porządku, że projekt przeszedł wówczas głosami koalicji PiS-LPR-Samoobrona) pokazuje, że niestety próby ingerencji państwa w kształt sieci placówek handlowych w Polsce są obarczone błędem polegającym na ignorancji i zaniechaniu choćby próby zapoznania się z prawem UE, które daje w tym względzie duże możliwości. Ta nieudolność zaowocowała stwierdzeniem niezgodności ustawy z Konstytucją - i niestety słusznie.

CZYTAJ DALEJ NA NASTĘPNEJ STRONIE

W jaki sposób chronić tereny nie objęte planem miejscowym przed ekspansją supermarketów?

Przede wszystkim należy kontynuować przyjmowanie planów miejscowych. W pierwszej kadencji Pani Prezydent Hanny Zdanowskiej powierzchnia Miasta pokryta planami podwoiła się i to jest sukces, jakiego wcześniej nikomu nie udało się osiągnąć od czasu utraty mocy obowiązującej starych planów. Przyjmując plany trzeba jednak pamiętać, że wiążą się z nimi także roszczenia właścicieli nieruchomości.

Czy projekt uchwały, którego rada nie przyjęła, skutecznie mógł zahamować budowę marketów? Co było w tym projekcie zasadne, a co było niedoskonałe?

Niezasadne jest przede wszystkim założenie, że uchwała, w której Rada wyraża swoje stanowisko, może cokolwiek zahamować. Uchwała stanowiskowa nie ma skutku prawnego. Jej przyjęcie nie dałoby nic, poza - niewątpliwie - znakomitym samopoczuciem popierających ją radnych. Dla Miasta i jego mieszkańców nic pozytywnego z takiej uchwały jednak nie wynika. Można natomiast obawiać się, że przyjęcie takiej uchwały mogłoby być odebrane jako przejaw owej "walki z supermarketami", której prawo nie pozwala nam prowadzić.

Zdecydowanie sugeruję raczej organiczną pracę u podstaw i mądre kształtowanie planów miejscowych. To nie jest tak efektowne, jak przyjęcie uchwały stanowiskowej, jest za to dużo bardziej pracochłonne i kosztowne, ale w konsekwencji efektywne. Ale, co pragnę podkreślić, obecne tempo przyjmowania planów miejscowych nie ma precedensu, jeśli popatrzeć na historię naszego samorządu w ostatnich np. 10 latach. Co do uchwał stanowiskowych, to należałoby je raczej stosować tam, gdzie potrzebne jest udzielenie władzy wykonawczej szczególnego mandatu poparcia Rady, albo też tam, gdzie potrzebne jest zademonstrowanie jednolitej postawy Rady w jakiejś sprawie. Przykładem może być stanowisko Rady dotyczące poparcia dla inwestycji Airbus Helicopters - wobec kampanii prowadzonej przeciwko tej ważnej dla Łodzi inwestycji, która to kampania może mieć źródło w inspiracji konkurentów państwowych Wojskowych Zakładów Lotniczych nr 1 w Łodzi, ważne było wyrażenie poparcia dla uczciwego i wolnego od nacisków rozstrzygnięcia przetargu. Natomiast kwestia supermarketów powinna być regulowana planami miejscowymi.

Dodajmy przy tym, że jest regulowana. Trzeba dodać, że startowaliśmy z niskiego poziomu: jeszcze w 2010 r. Łódź była wskazywana jako miasto o bardzo niskim stopniu pokrycia planami. Obecnie realizowana polityka przyjmowania planów miejscowych ma tempo pozwalające nadrabiać systematycznie te zaległości. Odbywa się to zresztą znacznym kosztem, który jednak musimy ponieść, skoro nie chciano go ponosić w przeszłości. Zastanawiające jest przy tym to, że najgłośniej przeciwko supermarketom protestują akurat ci politycy samorządowi, którzy są bezpośrednio odpowiedzialni za zapóźnienia w przyjmowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na co naraża się samorząd, który blokuje budowę marketów? Czy może zostać pozwany i jaka jest szansa na to, że wygra?

Jeżeli samorząd istotnie blokowałby budowę marketów, to narażałby się na odpowiedzialność odszkodowawczą za naruszenie zarówno ustawy, jak i prawa UE. Moglibyśmy zostać pozwani przed sąd powszechny i nasze szanse byłyby w takim wypadku marne, a ryzyko wynikające z wysokości odszkodowań - znaczne. Powodami w tych sprawach mogliby być zarówno właściciele nieruchomości, jak i potencjalni inwestorzy. Ale na szczęście Łódź zachowuje się zgodnie z prawem. Prowadzimy zgodne z ustawą działania planistyczne i mamy do tego prawo. Miasto prowadzi te działania i będzie je prowadzić, bo to leży w interesie Miasta i łodzian, w tym także łódzkich kupców. Konsekwentną, chociaż - przyznaję - pozbawioną może fajerwerków politycznych strategią przyjmowania planów miejscowych osiągamy sytuację, w której ekspansja sklepów wielkopowierzchniowych musi mieścić się w ramach, jakie wyznaczają plany miejscowe.